特朗普叫停央行數(shù)字貨幣（CBDC）的影響及建議

作者：復旦大學經濟學院、世界經濟研究所副教授蔡曉月；來源：清華金融評論

當?shù)貢r間2025年1月23日，美國總統(tǒng)特朗普簽署一項行政令，禁止任何機構在美國境內外發(fā)行或使用央行數(shù)字貨幣（CBDC），放松對私人發(fā)行數(shù)字貨幣的監(jiān)管。本文分析該行政令將給美國數(shù)字資產監(jiān)管環(huán)境和生態(tài)體系帶來哪些重大改變，并提出了我國的應對措施建議。

當?shù)貢r間2025年1月23日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，禁止任何機構在美國境內外發(fā)行或使用央行數(shù)字貨幣（CBDC），放松對私人發(fā)行數(shù)字貨幣的監(jiān)管，以加強美國在數(shù)字金融技術領域的領導地位。該行政令將導致美國數(shù)字資產監(jiān)管環(huán)境和生態(tài)體系發(fā)生重大改變、央行數(shù)字貨幣發(fā)展受阻，但也為非美元數(shù)字貨幣和支付體系提供發(fā)展機會。美國主動放棄央行數(shù)字貨幣發(fā)展，我國應密切關注其實施進展，并繼續(xù)堅持CBDC發(fā)展方向，推動在國際上開展多邊CBDC合作和數(shù)字人民幣等非美元跨境結算體系發(fā)展，提升在全球CBDC發(fā)展中的話語權和主導權。

行政令主要內容

該行政令撤銷了2022年3月頒布的第14067 號《關于確保負責任地發(fā)展數(shù)字資產的行政命令》和同年7月發(fā)布的美國財政部數(shù)字資產國際參與框架，轉而成立美國總統(tǒng)領導的數(shù)字資產市場工作組。其中，14067號行政令是美國政府首次針對數(shù)字資產（包括加密貨幣、穩(wěn)定幣和央行數(shù)字貨幣等）發(fā)布的全面政策框架，旨在通過CBDC研發(fā)和數(shù)字資產規(guī)則制定，維持美元在全球貨幣體系中的主導地位，鞏固美元霸權，應對中國數(shù)字人民幣等美國之外的CBDC的挑戰(zhàn)；同時，以美國監(jiān)管框架為藍本，設定全球標準，推動美國的盟友國家在數(shù)字資產監(jiān)管、反洗錢等領域形成協(xié)同，削弱“非合規(guī)司法管轄區(qū)”（如部分離岸加密中心）的影響力。

該行政令指出，CBDC會威脅到美國金融體系的穩(wěn)定、個人隱私和美國的主權，要求采取措施保護美國人免受CBDC帶來的風險。該行政令規(guī)定，除非法律要求，否則禁止任何機構在美國境內外的管轄范圍內采取任何行動來建立、發(fā)行或推廣CBDC，且任何機構正在進行的與在美國管轄范圍內創(chuàng)建CBDC相關的計劃或舉措應立即終止，并不得采取進一步行動來制訂或實施此類計劃或舉措。這實際上禁止了外國央行在美國發(fā)行和流通CBDC的可能，也阻斷了美國官方參與央行數(shù)字貨幣合作的路徑。

該行政令要求成立美國總統(tǒng)領導的數(shù)字資產市場工作組。該工作組主要負責評估是否應撤銷或修改相關法規(guī)、指導文件、命令等，建立管理數(shù)字資產（包括穩(wěn)定幣）在美國的發(fā)行和運營的聯(lián)邦監(jiān)管框架，以及評估建立和維護美國國家數(shù)字資產儲備的可能性，并提出建立此類儲備的標準。工作組主席薩克斯（David Sacks）表示，工作組將在特朗普領導下“讓美國成為加密貨幣的世界之都”，使美國“在人工智能領域占據(jù)主導地位并引領世界”。

該行政令支持數(shù)字資產、區(qū)塊鏈和相關技術在所有經濟領域負責任地發(fā)展和使用，放松對私人部門發(fā)行和交易數(shù)字貨幣的監(jiān)管。其中包括：一是保護和促進公民個人和私營部門實體訪問和使用開放的公鏈網絡的能力；二是促進和保護美元的主權，包括通過采取行動促進全球范圍內合法的美元支持穩(wěn)定幣的發(fā)展和增長；三是提供基于技術中立法規(guī)、考慮新興技術框架、透明的決策和明確的司法監(jiān)管服務，支持數(shù)字經濟以及數(shù)字資產、無需許可的區(qū)塊鏈和分布式賬本技術的創(chuàng)新。該行政令要求在發(fā)布之日起30天內，美國財政部、司法部、證券交易委員會和其他相關機構（其負責人包括在工作組中）應確定影響數(shù)字資產領域的所有現(xiàn)成的法規(guī)、指導文件、命令或其他項目。60天內，各機構應向主席提交建議，說明是否應撤銷或修改每項已確定的法規(guī)、指導文件、命令或其他項目。

行政令的影響分析

拜登政府此前發(fā)布的14067號行政令標志著美國政府對數(shù)字資產的立場從“被動應對”轉向“主動塑造”，試圖通過頂層設計搶占數(shù)字金融制高點。其核心邏輯是：以監(jiān)管規(guī)范市場，以技術維護霸權，以合作輸出規(guī)則。特朗普新政府撤銷第14067號行政命令和美國財政部此前發(fā)布的數(shù)字資產國際參與框架，意味著美國數(shù)字資產發(fā)展與監(jiān)管放棄了上屆政府的聯(lián)邦政府主導模式，原來依據(jù)這些法案推進的相關監(jiān)管工作和項目可能會停滯或被重新評估，對數(shù)字資產監(jiān)管的政策連續(xù)性會造成沖擊。雖然特朗普發(fā)布的行政令旨在“保護經濟自由的同時促進美國在數(shù)字資產和金融技術方面的領導地位”，但明確將國家政府層面開展數(shù)字貨幣研發(fā)創(chuàng)新推廣排除在外，而美國私人部門在數(shù)字貨幣創(chuàng)新領域是否有能力完全填補技術空缺與得到有效監(jiān)管值得關注。同時，由于禁止CBDC發(fā)行并且強調數(shù)字資產總統(tǒng)工作組對現(xiàn)有法規(guī)的評估和新框架的建立，美國數(shù)字資產創(chuàng)新監(jiān)管的方向可能轉向更加注重私人數(shù)字貨幣的合規(guī)運營、穩(wěn)定幣的監(jiān)管創(chuàng)新，以及建立數(shù)字資產儲備等新領域。

該行政令明確禁止任何機構的CBDC在美國管轄范圍內發(fā)行和流通，這將對美國央行數(shù)字貨幣發(fā)展造成沉重打擊。CBDC在許多國家被視為未來金融體系的重要組成部分，具有提高支付效率、增強貨幣政策傳導效果等諸多潛在優(yōu)勢。這一禁令使美國在CBDC的全球競爭中主動退出了官方競爭，將未來數(shù)字資產發(fā)展寄望于本國私人資本。美國作為全球最大的經濟體和金融市場，其政策變化會對國際數(shù)字貨幣市場產生深遠影響。全球數(shù)字貨幣市場參與者將重新評估美國數(shù)字資產市場的發(fā)展前景及可能帶來的私人數(shù)字貨幣發(fā)行風險。

禁止CBDC發(fā)行會使美國數(shù)字資產發(fā)展更加依賴于私人部門的數(shù)字貨幣創(chuàng)新，這可能改變美國數(shù)字金融體系的結構和生態(tài)。一般而言，法定貨幣有國家主權背書，放松對數(shù)字資產的監(jiān)管，鼓勵私人部門發(fā)行數(shù)字貨幣，后者在價值穩(wěn)定性、安全性等方面往往不如央行數(shù)字貨幣有保障，可能帶來金融穩(wěn)定性、消費者權益保護等方面的新挑戰(zhàn)。美國轉向重點發(fā)展私人數(shù)字貨幣與世界其他國家積極研究和推進CBDC的做法背道而馳。這一反向操作可能會使美國在國際數(shù)字金融規(guī)則制定和數(shù)字貨幣標準建立方面的話語權受到一定影響。

國際跨境支付結算體系可能會因美國禁止CBDC發(fā)行而受到影響，尤其是涉及美元交易的跨境支付體系。其他國家央行和金融機構將尋找替代方案，如加強雙邊、區(qū)域數(shù)字貨幣合作或者探索非美元結算的數(shù)字貨幣體系，從而改變國際支付體系格局。若美國的監(jiān)管環(huán)境持續(xù)對CBDC相關數(shù)字金融創(chuàng)新持限制態(tài)度，而其他國家如金磚國家等能提供更有利的政策支持和創(chuàng)新環(huán)境，則國際上主流CBDC數(shù)字金融創(chuàng)新和跨境結算的發(fā)展可能會繞開美元結算體系，推動全球跨境支付體系重大變革......