特朗普發(fā)布史上對華最強硬投資政策

2月21日，白宮發(fā)布了一份總統(tǒng)備忘錄“‘美國優(yōu)先’投資政策”。根據(jù)白宮的Fact Sheet,該備忘錄是特朗普在第一任期內(nèi)為保護美國創(chuàng)新所采取眾多行動的延續(xù)，其中包括：發(fā)起針對中國強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓、不公平許可及知識產(chǎn)權(quán)政策的301條款調(diào)查；宣布司法部中國計劃，以識別和起訴商業(yè)機密竊取、黑客攻擊和經(jīng)濟間諜活動；優(yōu)先推動美國人工智能研發(fā)；采取行動防止外國惡意行為者獲取美國信息網(wǎng)絡(luò)。

這份備忘錄首先表達了對外國投資的歡迎，接著指出:"中國正通過各種公開或隱蔽的方式，系統(tǒng)性地引導(dǎo)和促進對美投資，以獲取尖端技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)及在戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)中的影響力"。備忘錄使用了現(xiàn)任財長Bessent經(jīng)常掛在嘴邊的那句話“經(jīng)濟安全就是國家安全”，構(gòu)成了整個政策的總綱，并進一步闡述說：

"中國不會讓美國公司掌控它的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，美國也不該讓中國插手自己的核心資產(chǎn)?，F(xiàn)在，中國相關(guān)投資者正盯上美國的高科技、食品供應(yīng)、農(nóng)田、礦產(chǎn)、港口等重要資源，這些都是美國的“命脈”。更危險的是，中國正在利用美國的錢來升級自己的軍隊、情報和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)能力，這對美國本土和全球美軍構(gòu)成威脅。他們通過“軍民融合”政策，讓中國企業(yè)和研究機構(gòu)為軍方服務(wù)，擴大軍事影響力。中國企業(yè)還通過在美股上市、游說基金公司、吸引投資等方式，從美國市場拿到大量資金，間接支持中國的軍事發(fā)展。換句話說，美國的錢，正在幫中國軍隊變強。"

在此基礎(chǔ)上，該文件提出了12條具體的政策舉措，基本可以總結(jié)成三句話：1、盟友和伙伴可以來投資，帶動美國發(fā)展，美國歡迎；2、中國等外國對手國家的錢不歡迎，不能碰美國的關(guān)鍵技術(shù)和資產(chǎn)；3、保護美國投資者的錢，不能讓它支持中國發(fā)展軍事。

1、歡迎盟友和伙伴國家的投資

（1）美國的投資政策目的是讓AI等高科技在本土發(fā)展，歡迎盟友和合作伙伴來投資，但得符合美國利益、造福美國人民。

（2）盟友的投資會有“快速通道”，讓他們更容易進入美國高科技行業(yè)，但前提是不能跟對手國家合作。

（特朗普政府想把外國投資委員會（CFIUS）作為更直接的外交政策工具，明確把CFIUS審查和與各國的雙邊關(guān)系掛鉤。來自與美國關(guān)系好的國家的投資將受到較少審查，而來自與美國關(guān)系不好的國家的投資則會受到更嚴(yán)格審查。這應(yīng)該也會加速美國構(gòu)建針對中國的投資審查多邊聯(lián)盟的戰(zhàn)略）

（3）不再用那些又麻煩又費時的“緩解協(xié)議”來處理來自對手國家的投資。以后，這類協(xié)議只會包含企業(yè)在一定時間內(nèi)能完成的具體要求，而不是那些長期、昂貴的規(guī)定。同時，政府會把更多精力放在支持盟友和合作伙伴的投資上。

（這就意味著以后中國對美投資無法再走簽署“國家安全協(xié)議”、實施緩解措施這條路了，相當(dāng)于在中國投資方面的“推定拒絕”）。

（4）歡迎“被動投資”（包括非控股股份以及不會獲得投票權(quán)、董事會席位或其他公司治理權(quán)力、且不能讓投資者得到任何管理影響、重要決策權(quán)或?qū)夹g(shù)、技術(shù)信息、產(chǎn)品或服務(wù)的非公開訪問權(quán)的股份）。

（5）加速對任何在美國境內(nèi)超過 10 億美元的投資進行環(huán)境審查。

2、嚴(yán)格審查外國對手（中國（包括香港和澳門）、古巴、伊朗、朝鮮、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉馬杜羅政府）的投資，不能碰美國的關(guān)鍵技術(shù)和資產(chǎn)

（1）對涉及核心技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、個人數(shù)據(jù)等敏感領(lǐng)域的外國投資，會嚴(yán)格審查，確保美國的命脈不被外國對手掌控。

（2）將利用一切必要法律工具，包括美國外國投資委員會（CFIUS），限制與 中國有關(guān)聯(lián)的個人或?qū)嶓w投資于美國的技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保健、農(nóng)業(yè)、能源、原材料或其他戰(zhàn)略性行業(yè)。美國政府將保護美國農(nóng)田和敏感設(shè)施附近的房地產(chǎn)，還將尋求（包括與國會協(xié)商）加強 CFIUS 對“綠地投資”的監(jiān)管，以限制外國對手對美國在敏感技術(shù)（尤其是人工智能）領(lǐng)域的人才和業(yè)務(wù)的訪問，并擴大 CFIUS 可管控的“新興和基礎(chǔ)”技術(shù)范圍。

（特朗普第一任期就大幅加強了美國外國投資委員會（CFIUS）對中國企業(yè)在美投資的國家安全審查力度。2018年8月，《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）正式生效，將 CFIUS 的審查范圍從傳統(tǒng)的并購交易擴展到非控股的少數(shù)股權(quán)投資，并涵蓋涉及敏感技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或靠近敏感地點的房地產(chǎn)交易。對中國投資，美國采取了更嚴(yán)格、更謹(jǐn)慎的態(tài)度，大量中資企業(yè)在提交審查前就被迫撤回或取消交易，未獲批準(zhǔn)的案例大幅增加，加劇了中國企業(yè)在美投資的難度?，F(xiàn)在看來，在特朗普第二任期，國家安全與經(jīng)濟安全之間的界限將進一步模糊，CFIUS將繼續(xù)成為服務(wù)地緣政治議程的武器。說好的歡迎中國企業(yè)去美國投資，可能也不一定算話了）。

（3）保護美國投資者的資金，并讓這些錢推動美國經(jīng)濟發(fā)展：加強財務(wù)監(jiān)管，確保外國公司，特別是中國企業(yè)，在美上市時遵守《外國公司問責(zé)法》嚴(yán)格的財務(wù)審計標(biāo)準(zhǔn)；審查外國對手企業(yè)利用可變利益實體及子公司結(jié)構(gòu)在美國交易所上市，從而限制美國投資者的所有權(quán)權(quán)利與保護，并調(diào)查這些企業(yè)的欺詐行為指控；管住養(yǎng)老金投資，根據(jù) 1974 年《員工退休收入保障法》的要求，恢復(fù)最嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，確保美國人的退休金不會流向外國對手國家的企業(yè)。

（在特朗普任期末的2020年12月，美國國會通過并由特朗普簽署了《外國公司問責(zé)法》（HFCAA）。該法規(guī)定，如果在美上市的外國公司連續(xù)三年不讓美國上市公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）檢查其審計報告，就會被強制退市?，F(xiàn)在顯然打算重新操弄這個事，并對中國公司赴美上市進行嚴(yán)格審查，拜登政府時期中美千辛萬苦談判達成的審計監(jiān)管合作協(xié)議，不知道會不會又被推翻。）

3、不準(zhǔn)美國的投資支持中國軍工

（1）阻止美國資金流向中國軍工產(chǎn)業(yè)。手段可能包括根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（IEEPA）實施資產(chǎn)凍結(jié)或其他經(jīng)濟制裁，比如過去幾年發(fā)布的多個總統(tǒng)行政令（設(shè)立CMIC的行政令 13959“針對為中國共產(chǎn)黨軍事公司融資的證券投資威脅”；行政令 13974“修訂行政令13959”；行政令 14032“針對為某些中國公司融資的證券投資威脅”、以及設(shè)立了反向投資審查的行政令14105“針對美國在特定國家的某些國家安全技術(shù)和產(chǎn)品投資的威脅”），專門針對幫助中國軍工融資的投資行為。目前，政府正在根據(jù) 2025 年 1 月 20 日的總統(tǒng)備忘錄（美國優(yōu)先貿(mào)易政策）審查行政令14105，以確定其是否具備足夠的控制措施來應(yīng)對國家安全威脅。

（關(guān)于行政令13959和14032，我在“騰訊、寧德時代等上黑名單——美國“涉軍”制裁清單簡史”一文中有很清楚的解釋。關(guān)于行政令14105，可以參考“美國出臺對華投資審查最終規(guī)則：禁止美資支持中企某些人工智能系統(tǒng)設(shè)計和研發(fā)”

2020年11月12日，特朗普簽發(fā)《應(yīng)對投資“中共軍工企業(yè)”證券的威脅》的第13959號行政令，禁止美國主體購買或出售CCMC企業(yè)公開交易的證券。拜登于2021年6月3日發(fā)布《應(yīng)對為中國特定公司提供資金的證券投資所帶來的威脅》的第14032號行政令，修改了第13959號行政令，把原來規(guī)定要施加證券投資禁令的“中國軍事企業(yè)”（CCMC）清單改為“中國軍工復(fù)合體企業(yè)清單”（Non-SDN Chinese Military Industrial Complex Companies, NS-CMIC）禁止美國個人和實體對NS-CMIC清單上的公司進行證券投資，包括購買、出售或持有這些公司的股票或債券。同月，財政部外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）根據(jù)第14032號行政命令發(fā)布了首批59家公司的名單。可以預(yù)料，本屆政府可能會把更多中國企業(yè)放到CMIC清單，CMC和CMIC之間的聯(lián)動也可能會加強。）

（2）以特朗普政府2020年和2021年的措施為基礎(chǔ)，考慮對美國對外投資在半導(dǎo)體、人工智能、量子技術(shù)、生物技術(shù)、高超音速、航空航天、先進制造、定向能量及其他與中國國家軍民融合戰(zhàn)略相關(guān)領(lǐng)域的投資實施新的或更嚴(yán)格的限制。受控領(lǐng)域?qū)⒍ㄆ趯彶楹透?，包括由科學(xué)與技術(shù)政策辦公室負(fù)責(zé)。在審查過程中，政府將考慮對投資類型實施限制，這些投資類型包括私募股權(quán)、風(fēng)險投資、綠地投資、企業(yè)擴張以及對上市證券的投資，資金來源包括養(yǎng)老金、大學(xué)捐贈基金及其他有限合伙投資者。美國大學(xué)也該停止通過投資決策支持外國對手，就像它們應(yīng)停止向恐怖主義支持者開放大學(xué)資源一樣。

（從這一條看，已經(jīng)由拜登政府設(shè)立聯(lián)邦法規(guī)的反向投資審查要全面擴圍：一是擴展涵蓋的技術(shù)范圍：不再僅限于先進半導(dǎo)體、量子計算和某些人工智能系統(tǒng)，而是也納入生物技術(shù)、高超音速、航空航天、先進制造、定向能量及“其他與中國國家軍民融合戰(zhàn)略相關(guān)領(lǐng)域”。二是擴展涵蓋的投資類型，上市證券的投資和美國人作為有限合伙的投資，拜登時期的反向投資審查聯(lián)邦法規(guī)是豁免的，但特朗普政府已經(jīng)明確要放進去。在反向投資審查上如此強硬的立場，讓人感覺本屆政府在審查方式上會更側(cè)重于禁令而非通知，并且國會正推進的反向投資審查立法可能也因此獲得勢能。）

（3）審查是否應(yīng)暫?；蚪K止1984年美中所得稅協(xié)定。該稅收協(xié)定連同中國加入WTO及美國承諾給予中國無條件最惠國待遇，導(dǎo)致美國去工業(yè)化和中國軍事技術(shù)現(xiàn)代化。政府將力求扭轉(zhuǎn)這兩種趨勢。美國投資者應(yīng)投資于美國的未來，而非中國的未來。

財政部長應(yīng)與國務(wù)卿、國防部長、商務(wù)部長、美國貿(mào)易代表以及其他適當(dāng)行政部門和機構(gòu)（以及CFIUS 成員協(xié)調(diào)）協(xié)商，采取必要行動，包括制定規(guī)則和法規(guī)，以支持總統(tǒng)依據(jù) IEEPA、經(jīng)修訂的 1950 年國防生產(chǎn)法第 721 條及其他法律賦予的全部權(quán)力，從而實現(xiàn)本政策文件的宗旨。

關(guān)于加速審批10億美元以上投資環(huán)境審查的政策，環(huán)保局局長應(yīng)與其他適當(dāng)機構(gòu)負(fù)責(zé)人協(xié)商落實。

關(guān)于加強對中企赴美上市的財務(wù)監(jiān)管，財政部長應(yīng)與證券交易委員會及上市公司會計監(jiān)督委員會適時接洽。關(guān)于嚴(yán)查海外公司規(guī)避監(jiān)管、“繞道上市”，司法部長應(yīng)與聯(lián)邦調(diào)查局局長協(xié)調(diào)，就目前在國內(nèi)交易所上市的所有外國對手企業(yè)的審計情況、企業(yè)監(jiān)管及涉嫌刑事或民事欺詐行為所構(gòu)成的風(fēng)險提供書面建議。關(guān)于防止養(yǎng)老金投資外國對手，勞工部長應(yīng)根據(jù) 1974 年《員工退休收入保障法》公布更新后的受托責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范對外國對手企業(yè)公開市場證券的投資。

最近中美之間“緩和”的信號似乎比較多，比如紐約時代那個據(jù)說比較靠譜的中美潛在的協(xié)議、更早之前特朗普本人對DeepSeek、對中國企業(yè)赴美投資比較正面和積極的表態(tài)。所以說實話，看到這份對中國相當(dāng)強硬的“美國第一”投資政策，感覺第一任期的特朗普又回來了，心里還是多少有些意外的。看美國商務(wù)部目前的一些重要人事任命，幾乎無一例外是對華鷹派，也看不出有什么“緩和”的意思。對特朗普和美國政府，可能還是不能過度樂觀，還是“聽其言，觀其行”吧。